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第3段规定：两类协议都必须分别在《国家官方公报》和有关的《自治区官方公报》上公布。

狄骥认为，行政协议是可以被称为‘法律的，具有稳定性的普遍规范，这些规范确立了个人在一段不确定的时间内所处的状态，并确定了在法律强制力保障之下的行为能力。但这些纠纷并非典型的区域合作协议履行纠纷。

[7][德]康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1997年版，第178页。[40]它们被编入州的法律汇编，其中被国会认可的还被编入美国联邦法律大全。[47]法国宪法委员会认为，宪法不禁止政府机关间的合作协议。协定可以为发展的目的而订立（例如桥梁与隧道），或是为管制的目的而设立，如州际驾驶员执照协定。例如，根据甲国元首的命令，甲国的一团士兵占领了一个属于乙国的岛屿。

结语 综上所述，区域合作协议的法律效力在我国现行实定法上并无统一、明确的规定。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁。8. 有学者也提出通过行政诉讼发展出中国宪法诉讼的期待，具体请参见，杨海冲、朱中一：《从行政诉讼走向宪法诉讼——中国实现宪政的必由之路》，《法制与社会发展》2002年第1期，第60页。

11质言之，地方经济封锁引发的经济案件往往具有双重面向：其一是平等主体之间的经济纠纷，其二是地方政府管制和区别对待所带来的行政纠纷。从国外的经验观察，通过中央对于地方的司法监督，有利于形成统一的法律秩序，协调处理地方政府间的矛盾。诚如学者所指出的，司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制，但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境[5]。通过审查地方政府行为和立法的合法性，行政诉讼制度可以规制地方政府间的竞争，限制了地方政府的自利行为，确保地方竞争在中央的可控范围之内。

[1]17在此视角之下，行政诉讼的功能与作用被限定在对横向权力关系的调整，即强调通过司法权对行政权的控制和审查，合理划分司法权和行政权的边界，以达到保护公民权利的制度目标。值得注意的是，最高法院在作出相关复函时，往往先征求全国人大法工委及国务院法制局（办）的意见，并坚持采用消极的选择适用的方式，避免触及地方立法机关的权力禁脔、并由此可能受到的司法抢滩6的指责。

二、行政诉讼与地方政府竞争 地方政府间的竞争以及其带来的地方模式成为理解中国经济发展的重要理论视角，学者倾向认为地方政府间竞争是中国经济迅速增长的重要原因，地方政府通过控制土地等稀缺资源、采取市场导向的竞争，形成了市场与政府的双重管理框架。随着各级法院陆续建立了经济审判庭，部分涉及地区封锁的经济行政案件被纳入经济案件的受理范围。而行政诉讼的上述功能在国外的司法监督实践中已经积累了丰富的经验，也是中国下一步进行司法改革和法律修改的重要方向。所以，问题或许并不在于分权改革、也不在于地方权限的扩张，而是由地方竞争而此衍生的多层面的政治和经济问题，包括地方政府间的不正当竞争、地方保护主义、地区封锁与垄断、地方性税收优惠等。

根据2014年测算的最新的土地财政依赖度（承诺以土地出让收入偿还债务/省市县三级政府负有偿还责任债务余额），省级政府中浙江、天津分别以66.27%和64.56%位居前两名，而这意味着这两省2/3的债务需要依靠卖地偿还。[27]而这种政—商关系的建立并非是企业的单向行为，而是基于企业与地方政府利益的双向互动，也是政府实现利益最大化的主动行为，而地方立法权和司法地方化无疑加剧了此种倾向。12在2014年1月全国人大常委会发布的行政诉讼法修正案（草案）中亦明确将认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行政行为纳入行政诉讼的受案范围，相关评论认为这无疑是对地方保护主义的一种制约[31]。其二是在履行审判职能之余，承担部分政治功能，并维持专业性和政治性的平衡[14]。

从现实的角度观察，地方不正当竞争行为在经历了直接的地区封锁后，转向了更为间接和隐蔽的税收竞争，即地方政府运用在税率、税基、减免权等征收管理方面的自由裁量权，通过区域性税收优惠体系吸引外来投资。相关研究表明了中国企业对于政治关系（political connections）的运用，包括了影响政府的经济政策的制定，通过政府获得土地或贷款等稀缺性资源，以及政治资源可以使企业获得政治合法性。

即使是比例最低的甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。然而正如论者所观察到的，肇始于1979年的备案审查制度在实践中成效甚微[9]，而经由五四宪法所确认的检察机关的一般监督权也在存废争议中鲜有发挥实质作用[10]。

16 拆迁行政案件的激增，不仅与相关纠纷的频发有关，也与2011年颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》扩充了拆迁类行政案件的受案范围、赋予了被征收人更多的诉权有直接关联。【摘要】行政诉讼制度不仅意味着司法权对行政权的制约，也意味着中央权力对地方权力的监督和控制。伴随着财政分权改革，这些潜藏的矛盾被激发出来：资源税虽然归属于地方税，但是长期以来维持在非常低的税率水平。其后，财政部长楼继伟表示将对区域性税收优惠政策进行清理，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，严格禁止各种越权税收减免。更为关键的是，中国法院长期以来坚持司法能动主义的立场，在解决案件和能动司法性的现实压力与理论指导下，法院事实上进行了大量的立法性活动，最高法院所发布的司法解释已经超越了个案的限制，而这已经成为一种常态[39]。在第一层平衡关系中，法院对于司法审查的运用易于侵蚀权力机关的明示或默示权限。

然而膨胀的地方利益会破坏国家法制统一，造成地方恶性竞争，并引发中央与地方在资源配置中的利益冲突。资源配置 长期以来，研究者对包括行政诉讼在内的行政法律制度变迁的观察，认为其体现了由提高政府效率向限制政府权力的过渡与发展，此过程也被解读为中国走向法治的必要步骤。

需要注意的是，扩大拆迁类行政案件的受案范围与中央政府抑制地方财政有着直接关联：中央政府试图通过此种方式，使得更多拆迁案件受到法院的审查，从而限制土地财政的规模和依赖度。研究者对作为司法审查母国的美国宪政史进行重新审视与解读，揭示出纵向分权及其结构性的变革是美国宪政发展历史中的主要矛盾，而在纵向分权的政制中，联邦最高法院所进行的‘司法审查首先而且主要是作为纵向审查而存在的[19]。

目前相关研究已经揭示了中国法院的政治性功能主要通过两个方面体现：其一是通过司法审查形成对立法和行政的监督和约束。[43] 卢洪友等.土地财政根源:竞争冲动还是无奈之举？——来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较，2011，(1)． [44] 郭田勇.靠出让土地财源广进难以为继—— 谈摒弃土地财政依赖症的迫切性[N].中国国土资源报，2011-04-19(3). [45] 贺宝利.中石油的陕西环保账危机[N].法治周末，2013-12-05(1). [46] 张尚谦. 系统论范式下的司法政策功能定位及其运用[J].法学杂志，2011，(2)． [47] 强世功.科斯定理与陕北故事 [J].读书，2001，(8)． [48] 潘波.行政法治视野下的中央与地方权限冲突——以国有自然资源为考察视角[J].行政法学研究，2008，(2)． [49] 刘性仁.从宪法层面论中央与地方权限划分之研究[J].联大学报，2015，(2)． [50] 许春镇.论国家对地方自治团体之监督[J].玄奘法律学报，2005，(4)． [51] 赵永茂，孙同文，江大树，主编.府际关系[M].台北：元照出版公司，2001. [52] 刘海波.中央与地方政府间关系的司法调节[J].法学研究，2004，(5)． 进入专题： 行政诉讼 司法审查 。

不幸的是，我们的法学家们对这样的神话过程往往缺乏智识上的自觉，其结果使我们的法学研究从一种理性的科学堕落为非理性的教义宣传——这表征了中国学人对司法审查的理论和功能开始进行破位可贵的独立思考，具体请参见，强世功：《司法审查的迷雾——马伯里诉麦迪逊案的政治哲学意涵》，《环球法律评论》2004年冬季号，第417页。[47] 据此在中央与地方资源配置中，行政诉讼已然并将要发挥非常重要的作用。而行政诉讼法的修改进一步扩大了对规范性文件的附带审查的范围，明确了对国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件的司法审查，这为行政诉讼通过司法审查确保法制统一、规制地方不正当竞争提供了规范依据。后来，在关于法院对于行政行为的审查中，也有学者借用司法抢滩表示对法院借机扩权的担忧，具体请参见，喻少如：《论行政给付行为的诉讼救济》，《中国社会科学院研究生院学报》2010年第6期，第79页。

[11] 较之于经济案件的诉讼而言，在1989年颁行的《行政诉讼法》则进一步明确了法院在审理行政案件时的以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院各部门的规章与地方政府规章。行政诉讼在中央与地方分权过程中可以藉由司法审查、司法政策和司法解释等方式，平衡与调适中央与地方间利益，并促成中央与地方关系的法治化。

而由于中国行政诉讼所具有的司法审查功能，以及其所处立法、行政与司法三权的锋面之上，将在中央对地方的司法监督中发挥关键作用。在1986年《最高人民法院关于加强经济审判工作的通知》中就提出通过对地方性法规的审查，以确保经济案件的公正：人民法院在审理属于当地的经济纠纷案件时，可（将地方性法规）作为一种依据，认真研究，正确运用。

具体请参见，陈道英：《全国人大常委会法规备案审查制度研究》，《政治与法律》2012年第7期，第113-114页。从国外的经验观察，德国对于地方自治的监督分为法律监督和专业监督两种，法律监督指国家对地方自治团体办理公共事务检验其合法与否之监督，亦称为合法性监督。

在2003年在最高法院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》中继续提出：依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障各级人民法院要依法保护公民、法人和其他组织的诉权，促进行政机关依法行政，克服地方保护主义。目前中央与地方关系中出现的问题不是分权引起的，而是分权过程中缺乏相配套的制度保障所带来的，所以法律分权模式与维护国家整体利益和中央权威并不矛盾。与上述行之有效的调控方式相反，司法体系却长时间困于地方保护主义的泥淖，不仅无法为中央与地方关系法治化形成高效、统一的规则体系。按照立法原意，该条规定事实上赋予了法院对不符合或不完全符合法律、行政法规原则精神的规章，可以有灵活处理的余地[12]。

如果将司法审查的功能从单纯的司法权制约行政权的横向权力制衡角度，拓展至中央权力规制地方权力的纵向权力分工角度，认识到司法审查与中央权威的关联，则应该对司法审查的改革方向和预期成效保持更为开放和乐观的态度。本文即以行政诉讼和央地关系法治化为主题，意在说明建立完善的行政诉讼制度不仅可以控制行政权的恣意和滥用，亦可以树立中央政府的权威、建构更为理性和法治化的中央与地方关系。

与中央政府和企业获得的超额利润相较，地方政府在这场博弈中往往获利甚微。[51]129330 而在中国通过司法监督维护中央权威的制度和实践才刚刚起步，通过司法判例逐渐形成统一的法律秩序，较之立法上的集中统一，更不用说是行政中央集权制，能够更有效地实现该领土的政治和经济一体化，使居民成为相互认同、富内部凝聚力的公民团体，并且在有效地扩张中央政府权力的同时，相对更少地损害甚至保障地方自治和人民自主治理[52]。

这意味着在行政诉讼中，法院具有对抽象行政行为进行附带性、有节制的司法审查的权力：此时法院对抽象行政行为的审查不仅是司法机关对行政机关的监督，也是作为中央权力的司法权对地方立法权（地方政府规章）的制约，并且在中央与地方立法权发生冲突时进行制度调适（规章之间规定不一致，由最高法院送请国务院作出解释或裁决）。3. 1979年6月26日，时任全国人大常委会副委员长彭真在对《中华人民共和国人民检察院组织法（草案）》进行说明时，即指出检察院的性质是国家的法律监督机关，列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况。